Manifestaciones y concentraciones: Los derechos fundamentales y sus límites

Creo que no resulta necesario mencionar el movimiento realizado estos últimos días relativo a concentraciones en multitud de ciudades del territorio español, e iniciado principalmente en la Puerta del Sol en Madrid, en la cual en la fecha del presente escrito sigue una gran acampada que concentra a un elevado número de personas. Nos encontramos con una concentración que ha adquirido una gran popularidad y que se ha visto replicada en multitud de ciudades gracias a la facilidad de acceso a la información que han proporcionado las diversas redes sociales, y en particular Twitter. No obstante, y precisamente por el momento en el cual se han realizado, algunas subdelegaciones del gobierno remitieron las peticiones a las Juntas Electorales, al entender que la autorización de este tipo de actos durante período electoral era de su competencia. Esto llevo a interpretaciones diversas, donde algunas Juntas Electorales autorizaron las concentraciones, en tanto que otras las prohibieron, hasta llegar el momento en el cual la Junta Electoral Central, en reunión de 19 de mayo de 2011, unificó criterios llegando a la conclusión de que que las concentraciones y reuniones a las que se refieren las consultas elevadas a dicha Junta eran contrarias a la legislación electoral, al menos en cuanto al período denominado jornada de reflexión y el día de las elecciones. Ahora bien, ¿realmente eran competentes para limitar dicho derecho? ¿Qué límites tiene un derecho fundamental como es el de reunión?

Para dar respuestas a estas preguntas, en primer lugar daremos respuestas cortas, para después entrar en un análisis más profundo.

1.¿Por qué debemos pedir permiso para usar el espacio que es de todos?

La respuesta es que NO resulta necesario pedir permiso, sino que simplemente se notifica a la delegación o subdelegación del gobierno la realización de la concentración o manifestación. Esta notificación permite que se proteja tanto el derecho de los manifestantes como el derecho de los ciudadanos que decidan no tomar parte en dicha concentración

2.¿Pueden instalarse mesas en la calle?

Sí, siempre y cuando se entienda que son accesorias al ejercicio del derecho de reunión y manifestación. En el resto de casos, resulta necesario solicitar licencia para uso privativo del dominio público al Ayuntamiento correspondiente.

3. ¿Son competentes las Juntas Electorales para prohibir toda reunión en período electoral?

No,  las Juntas electorales no asumen la totalidad de competencias respecto al derecho de reunión y manifestación en período electoral, sino únicamente aquellas referidas a actos de campaña electoral, entendiendo dichos actos como los realizados con objeto de captar sufragios. Si lo entendemos así, la prohibición mencionada por la Junta electoral central únicamente podía alcanzar aquellos actos respecto de los cuales es competente, siendo nula su aplicación fuera de ellos.

4. ¿Podría realizarse la concentración de forma permanente?

En principio, la configuración del derecho de reunión y manifestación tiene entre sus principios el carácter temporal de su ejercicio, y así lo ha entendido el Tribunal Constitucional. De hecho, en los documentos de notificación se debe incluir como uno de sus requisitos el de la duración, pudiendo prohibirse su ejercicio legítimo por falta de un requisito esencial en caso de no cumplimentarse

El derecho de reunión y la «obligación de pedir permiso»

Es innegable que el derecho de reunión y manifestación es uno de los derechos fundamentales especialmente protegidos en nuestra Constitución, y cuyo contenido se encuentra redactado en el art. 21

1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa.

2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que solo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.

Como podemos ver, no aparece el requisito de autorización previa ni en el caso de reuniones pacíficas y sin armas ni en el caso de manifestaciones y reuniones en lugares de tránsito público, siendo en este caso el único requisito el de comunicar previamente a la autoridad que van a realizarse. Esta misma redacción dejo sin efectos el precepto constitucional existente en la Ley de 1976 encargada de regular este derecho que sí exigía la necesidad de una autorización previa para celebrar reuniones en lugare sde tránsito público y manifestaciones. Por todo ello, e incluso antes de la promulgación de la Ley Orgánica que desarrolló el contenido de este derecho (Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión) el Tribunal Constitucional entendió que tras la promulgación de la Constitución española no resultaba posible el requisito de una autorización previa.

Le Ley Orgánica 9/1983, en su artículo 3, reafirma la no necesidad de autorización previa

Ninguna reunión estará sometida al régimen de previa autorización.

Además, en su Capítulo IV dedicado a reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones desarrolla esta obligación de comunicación previa en cuanto a las condiciones que debe cumplir

La celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones deberán ser comunicadas por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promotores de aquéllas, con una antelación de diez días naturales, como mínimo y treinta como máximo. Si se tratare de personas jurídicas la comunicación deberá hacerse por su representante.

Cuando existan causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de convocatoria y celebración de reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones, la comunicación, a que hace referencia el párrafo anterior, podrá hacerse con una antelación mínima de veinticuatro horas.

Por todo lo anterior, opino que para actuar de la forma más acorde a la Ley posible, resulta necesario comunicar a las Delegaciones y subdelegaciones del gobienro la realización de manifestación y reuniones como las realizadas estos días. Ahora bien, uno de los problemas que nos podemos encontrar (y que de hecho ha sido tenido en cuenta en algunos casos) es el incumplimiento de los plazos de notificación, bien sea totalmente por notificarlos fuera de los plazos indicados en la Ley Orgánica, bien sea porque la autoridad gubernativa no entiende que existen las causas extraordinarias y graves que justifican la urgencia dde la convocatoria y celebración. ¿Cuál es la opinión del Tribunal Constitucional en el caso del incumplimiento del plazo?

Este supuesto fue analizado con ocasión de la Sentencia del Tribunal Constitucional 36/1982, en la que el Tribuna llegó a la conclusión de que el incumplimiento del plazo de preaviso, o la falta del mismo, puede conducir a la prohibición de ésta por la autoridad gubernativa, al suponer una condición necesaria para la utilización constitucional del derecho de reunión y la protección que se dimana de la misma. Dicha interpretación se fundamenta en el hecho de que el incumplimiento del plazo impide a la autoridad gubernativa llevar a cabo las funciones preventivas a que está obligado, tanto en cuando a la protección de las personas que tomen parte en el ejercicio de dicho derecho, como su repercusión en la seguridad ciudadana.

Ahora bien, y sin perjuicio de que en el caso de incumplimiento de los plazos difícilmente los organizadores podrían exigir la resolución favorable a que da derecho la Constitución en el caso de ejercicio adecuado del derecho, entiendo que si la autoridad gubernativa cuenta con la información necesaria, deberá permitir la celebración del acto en aplicación del principio de favor libertatis, en atención a la naturaleza del derecho en juego. Én el caso de derechos fundamentales como son el objeto de análisis del presente post, los límites que se establezcan a los mismos deben ser interpretados de forma restrictiva con tal de impedir que el derecho quede totalmente desvirtuado por la exigencia de formalidades no necesarias para el correcto cumplimiento de los derechos objeto de conflicto, así como de los deberes que supongan para las partes.

La prohibición de reuniones y manifestaciones

Con la convocatoria de manifestaciones puede existir en ocasiones la preocupación por parte de los convocantes de que las autoridades gubernativas prohiban dichos actos en base a intereses políticos. Ahora bien, una interpretación que nos llevara a pensar que la comunicación previa otorga un poder discrecional a las diversas administraciones competentes para decidir según su propio criterio sobre la oportunidad de celebración del acto no resulta acorde a Derecho, ni se adecuaría a la redacción del Art. 21.2 de la Constitución española

Solo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.

El artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983 desarrolla en más profundidad esta potestad, de nuevo estableciendo unos supuestos tasados en que procede la prohibición y disolución

La autoridad gubernativa suspenderá y, en su caso, procederá a disolver las reuniones y manifestaciones en los siguientes supuestos:

a.Cuando se consideren ilícitas de conformidad con las Leyes Penales.

b.Cuando se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes.

c.Cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes.

Tales resoluciones se comunicarán previamente a los concurrentes en la forma legalmente prevista.

La realidad es que no solo se limita la capacidad de prohibición de las autoridades gubernativas competentes, sino que se fija al mismo tiempo una obligación de compromiso en su favorecimiento como bien se contempla en el Art. 3.2

La autoridad gubernativa protegerá las reuniones y manifestaciones frente a quienes trataren de impedir, perturbar o menoscabar el lícito ejercicio de este derecho.

Este compromiso impuesto a las autoridades es la razón de la necesidad de comunicar previamente la realización de reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público, con tal de permitir adoptar aquellas medidas que se estimen necesarias con el fin tanto de proteger a los manifestantes, como de hacer compatible con el de los restantes ciudadanos.

En cuanto al concepto de <<razones fundadas de alteración del orden público con peligro para personas o bienes>>, de nuevo debemos realizar una interpretación restrictiva del mismo. Resulta aparente que por la misma naturaleza del ejercicio del derecho de reunión en un lugar de tránsito público se provocará una alteración al menos en cuanto a la libertad de circulación de aquellos ciudadanos que no formen parte de la manifestación o reunión. Ahora bien, no bastará con la simple presunción de que existirá una cierta alteración para que se legitime la prohibición de la reunión o manifestación, sino que resultará necesario que se produzca una situación de peligro para la seguridad ciudadana y la integridad de personas y bienes. En este sentido, la STC 66/1995 limita este supuesto a aquellos casos en los que existen razones fundadas para entender que va a producirse una situación que puede impedir el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en lo que afecta a la itnegridad física o moral de las personas y la integridad material de los bienes.

Por todo ello, y en cuanto no se pueda inferir que va a producirse violencia en el seno de la reunión o manifestación, es mi opinión que no podrá producirse prohibición en base a este concepto.

La colocación de mesas informativas en dominio público

Una vez analizada la reunión en sí, nos encontramos con otro elemento que puede plantear dudas en cuanto a su legalidad: la utilización de mesas informativas. Al tratarse de instalaciones no fijas, y encontrarnos ante un uso privativo del dominio público, cabría pensar que para un uso como el planteado sería necesario además de la notificación de la reunión solicitar la debida licencia al Ayuntamiento. La realidad es que un ejercicio legítimo del derecho permite una serie de excepciones a dicha obligación.

El derecho de reunión y el de libertad de expresión se encuentran estrechamente relacionados en supuesto como el presente, y así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en Sentencias como la 85/1988. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el derecho de reunión es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones, y cuyos elementos configuradores son el subjetivo-agrupación de personas-, el temporal -duración transitoria-, el finalista -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración.

Para la colocación de mesas (petitorias o informativas) en lugares de dominio público sin necesidad de contar con licencia municipal, el Constitucional concluye que resulta necesario analizar el caso para ver si nos encontramos ante un ejercicio accesorio del derecho de reunión. De acuerdo con la STC 85/1988, de 28 de abril, la instalación de mesas petitorias en la vía pública no constituye, en sí misma considerada, una reunión, y no supone que con tales actividades se esté ejerciendo el derecho constitucional de reunión, puesto que no concurren los elementos indispensables que caracterizan tal derecho. Ahora bien, en un supuesto de una concentración como la realizada en la Puerta del Sol, y siempre y cuando nos encontremos ante el ejercicio de la libertad de expresión como accesorio a la reunión autorizada (información de las razones de la reunión, asambleas, y otras actuaciones relacionadas) sí podría ocuparse el dominio público.

¿Por qué las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno remitieron actuaciones a las Juntas Electorales?

Hasta ahora hemos mencionado que la competencia para la prohibición de reuniones y manifestaciones (que no autorización) correspondía a las delegaciones y subdelegaciones del gobierno, pero se ha podido observar como parte del conflicto ha surgido desde las Juntas Electorales provinciales, y que finalizó con una unificación de criterios por parte de la Junta Electoral Central. La duda estriba en si realmente eran los órganos competentes para ello.

La primera mención al respecto, la podemos encontrar en la Disposición transitoria de la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión, según la cual

En tanto no se promulgue la Ley Electoral prevista en el artículo 81.1 de la Constitución, las reuniones y manifestaciones que se realicen con motivo de campaña de propaganda electoral estarán sujetas a la jurisdicción de los Órganos de la Administración Electoral.

La Ley electoral mencionada ya ha sido promulgada, siendo ésta la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, incluyendo la habilitación competencial en su Art. 54.1

La celebración de actos públicos de campaña electoral se rige por lo dispuesto en la legislación reguladora del derecho de reunión. Las atribuciones encomendadas en esta materia a la autoridad gubernativa se entienden asumidas por las Juntas Electorales Provinciales, sin perjuicio de la potestad de la Junta Electoral Central de unificación de criterios interpretativos.

De esta redacción podemos extraer lo siguiente:

– Existe efectivamente una habilitación competencial a favor de las Juntas Electorales provinciales respecto a materias que corresponden normalmente a las autoridades gubernativas

– Que esta habilitación no hace referencia a la totalidad de actos que puedan llevarse a cabo en período electoral, sino únicamente respecto a actos públicos de campaña electoral, siendo en el resto de casos competentes aquellos órganos que lo sean de acuerdo con la Ley

Por lo tanto, la duda está en si podemos realizar una interpretación amplia de lo que constituye un acto público de campaña electoral con tal de permitir la actuación de las Juntas electorales provinciales. Esta posibilidad queda vetada a la vista del Art. 50.4 LOREG

Se entiende por Campaña Electoral, a efectos de esta Ley, el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la capitación de sufragios.

Así, ni las Juntas electorales provinciales, ni la junta electoral central eran competentes para prohibir concentraciones y reuniones de esta naturaleza al no tratarse de una campaña electoral en los términos que contempla la Ley. Este hecho, el haber actuado fuera de su ámbito competencial, nos lleva a la siguiente cuestión: la posible nulidad de las actuaciones de las Juntas Electorales.

La nulidad de las actuaciones de las Juntas Electorales

Dentro de las actuaciones de la Administración, cabe la posibilidad de que los actos administrativos que ésta dicte aparezcan viciados al ser elaborados sin reunir los requisitos que exige el ordenamiento jurídico. Dentro de esta teoría de la invalidez de los actos administrativos, debemos tener en cuenta que la regla general de la ineficacia de los actos en Derecho administrativo es la anulabilidad, y la excepcióin, que podrá darse solo en los casos taxativamente previstos, la nulidad de pleno Derecho.

En efecto, la nulidad de pleno Derecho o nulidad absoluta constituye el grado máximo de la invalidez, siendo sus causas las contempladas en el Art. 62 de la Ley 30/1992, de 16 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y para nuestro caso particular, en su apartado 1 dedicado a los actos administrativos. Las consecuencias en el caso de que el acto realmente pueda constituir una de las causas tasadas en el artículo anteriormente mencionado son las siguientes

– Imprescriptibilidad: En el caso de los actos nulos de pleno derecho el ejercicio de las acciones contra dichos actos no estarán sujetos al plazo de prescripción de cuatro años

– Puede ser apreciada de oficio: Al suponer una infracción de principios de interés general prevalente, la nulidad absoluta es apreciable no solo a petición del interesado, sino también de oficio (y en cualquier momento, como hemos indicado)

– No es susceptible de convalidación: Dada la naturaleza del vicio en que se ha incurrido, no resulta posible la realización de actividad alguna que pueda subsanar la falta de un requisito o enderezar lo mal hecho sin proceder a la sanción de nulidad desde la misma raiz del acto

– La decisión judicial en que se aprecia la nulidad tiene esencialmente carácter declarativo, y así lo ha interpretado el Tribunal Supremo en sentencias como la de 7 de junio de 2006 de la sala de lo social. Esto lo diferencia de la nulidad simple o anulabilidad, en donde la decisión judicial es de naturaleza constitutiva.

– Que en el caso de la nulidad absoluta, y al existir un vicio especialmente grave, se impide que el acto administrativo pueda producir efecto alguno. Por ello mismo, la sentencia (de ser declarativa de la existencia de tales vicios) producirá efectos ex tunc, retrotrayèndose a la fecha del propio acuerdo o acto administrativo con la ineficacia de los ulteriores actos que traen causa del que se declara nulo.

Por todo lo anterior, resulta importante analizar las circunstancias particulares del caso para ver si nos encontramos ante uno de los supuestos del Art. 62 LRJPAC. En particular, y en mi opinión, el apartado que a primera vista resulta aplicable al caso sería el Art. 62.1.b

Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

b) los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio

Para poder aplicar este precepto, debemos tener en cuenta la interpretación que el Tribunal Supremo realizó en su Sentencia de 16 de diciembre de 2004

De esta incompetencia manifiesta la jurisprudencia señala que ha de ser ostensible, clara, patente, notoria, palpable, según el TS apreciable sin esfuerzo

Por su interés para este caso, debemos mencionar asimismo la STS de 23 de junio de 1993

ha de eentenderse que las competencias de los órganos de ésta (la Administración Pública) no pueden ser algo ambiguo e ilimitado derivado de una genérica posición de supremacía, que es como parece haber entendido su propio papel la Dirección Provincial del Instituto Social de la Marina, sino que se precisa una norma atributiva concreta.

El Tribunal Constitucional ha llegado a la misma conclusión en sentencias como la de 15 de noviembre de 2010, según la cual la mera posibilidad de que una reivindicación pueda incidir de una u otra forma en el electorado se muestra como hipótesis insuficiente para limitar el derecho de reunión en período electoral. Interpretar que por el simple hecho de que no se pueda difundir propaganda electoral ni realizar acto alguno de campaña en la jornada de reflexión, no significa que durante dicha jornada no pueda celebrarse ninguna manifestación cuyo objeto tenga algo que ver con el debate político resultaría un límite injustificado a un derecho fundamental como el de reunión y manifestación.

En mi opinión, y dado que la definición de las competencias de las Juntas Electorales existente en la LOREG no requiere de interpretaciones complicadas, nos encontramos ante un vicio que se revela de forma clara, palpable y patente (requsitos contemplados en la jurisprudencia, como la STS de 28 de abril de 1977), y sin que sea necesario realizar un esfuerzo de interpretación ni de comprobación (STS 13 de febrero de 1978), cumpliendo por tanto los requisitos de la nulidad de pleno derecho o absoluta.